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CONTROLLO DI GESTIONE & PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Sempre più di frequente, negli ultimi due decenni, si è filosofeggiato di controllo di gestione negli enti pubblici (enti locali, A.S.L., municipalizzate, ecc.); fino a giungere a una rinnovata legislazione e a nuovi comportamenti organizzativi. Vi sono almeno due ordini di cause concomitanti che spiegano il fenomeno: un’esigenza di economicità nella spesa, volta a risanare il disavanzo endemico dei bilanci di tali enti, collegata alla storica crisi strutturale di ogni attività pubblica, da un lato; una maggiore consapevolezza, diffusa a ogni livello della società civile, che si è resa più conscia dei propri diritti e delle necessità che lo Stato e la Pubblica Amministrazione devono e possono soddisfare, dall’altro. Ma all’economicità e all’efficacia gestionale si può tranquillamente aggiungere un terzo fattore non secondario nella spinta al rinnovamento della P.A.: si tratta di un diverso modo di concepire le risorse umane interne, le esigenze e le professionalità di singoli e di gruppi, portatori di aspettative e di valori, spesso frustrati da un’organizzazione burocratica e gerarchica che ha caratterizzato da sempre i servizi pubblici.

Nell’ottica del rinvigorito ruolo politico, di sviluppo e di supporto per cittadini, imprese e altre organizzazioni, la P.A. si accinge oggi a un significativo esame per un miglioramento nell’ambito delle sue capacità “connettive”: ciò vuol dire far interagire i suoi differenti uffici non solo e non più tra centro e periferia, bensì tra quelli aventi natura e finalità diverse ma significative per il risultato finale a favore dell’utenza. Tutto questo vuol dire e-government: lo sportello unico per le imprese deve vedere, ad esempio, l’interconnessione delle Camere di Commercio, dell’INPS, degli uffici comunali, dell’Agenzia delle Entrate finalizzata a semplificare tempi e procedure burocratiche per le iniziative produttive. Si tratta di un modello organizzativo a rete, adattabile alle esigenze dell’utenza pur nel rispetto delle finalità di ogni singola amministrazione, che deve comunque conservare quelle caratteristiche di trasparenza nei procedimenti e negli atti oramai legge dagli inizi degli anni ’90.

Anche nel caso della P.A., è il caso di sottolineare che più della politica hanno quindi potuto le mutate condizioni ambientali e socio-economiche in particolare. Una prima svolta della normativa nella direzione della managerialità si registrò con il D.P.R. n.421/1979, il quale all’art. 22 disponeva: Al rendiconto dei comuni e delle province è allegata una illustrazione dei dati consuntivi dalla quale risulti il significato amministrativo ed economico dei dati stessi, ponendo in particolare evidenza i costi sostenuti e i risultati conseguiti per ciascun servizio, programma o progetto. L’art. 8 del D.P.R. n.268/1987, relativo al contratto di lavoro del personale degli Enti Locali, a sua volta poneva l’enfasi su obiettivi di miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza dell’amministrazione, nell’istituzione di compensi incentivanti la produttività. Ma è con il D.P.R. n.494/1987 (accordo intercompartimentale sul pubblico impiego) che per gli enti di medio-grande dimensione si incomincia a prevedere l’introduzione di sistemi di contabilità analitica (art. 27), finalizzati a un’analisi costi-benefici su obiettivi, programmi, progetti.

A ogni modo, la norma che più di altre ha rappresentato il punto di svolta è stata la L. n.142/1990, che all’art. 55, comma 4, ha così disposto: Il bilancio ed i suoi allegati devono comunque essere redatti in modo da consentirne la lettura per programmi, servizi ed interventi. E al successivo comma 6: I risultati di gestione sono rilevati mediante contabilità economica e dimostrati nel rendiconto comprendente il conto del bilancio ed il conto del patrimonio. Ancora, al comma 7: Al conto consuntivo è allegata una relazione illustrativa della giunta che esprime le valutazioni di efficacia dell’azione condotta sulla base dei risultati conseguiti in rapporto ai programmi ed ai costi sostenuti.

La stessa legge ha previsto l’introduzione della figura del revisore dei conti, che ha una funzione di controllo ma anche di indirizzo, per migliorare l’efficienza, la produttività e l’economicità della gestione, vigila sulla regolarità contabile e finanziaria dell’ente e attesta la corrispondenza del rendiconto alle risultanze della gestione.

Le successive norme sul controllo di gestione (artt. 39-40-41 del D.Lgs. n.77/1995) sono oramai incluse nel Testo Unico degli Enti Locali (D.Lgs. n.267/2000), che ha delineato nei dettagli e nella metodologia il cosiddetto “controllo interno” già individuato dal decreto di riforma del pubblico impiego (art. 20 del D.Lgs. n.29/1993).

Purtroppo i tempi di applicazione delle norme innovative si sono mostrati particolarmente lunghi, sia a causa di forti resistenze culturali tra i manager pubblici, sia per lo scarso coordinamento tra l’art. 20 del D.Lgs. n.29/1993 e gli artt. 39-40-41 del D.Lgs. n.77/1995. In effetti, combinando tali due norme non emergeva, infatti, immediatamente la separazione materiale e concettuale tra controllo strategico e controllo di gestione né quest’ultimo era stato inteso come strumentale e, pertanto, separato dalla funzione propria dei nuclei di valutazione (formulazione di giudizi, supportati da dati oggettivi, selle performance della struttura). A carico dei predetti organi sono state concentrate, nella pratica, una serie di funzioni eterogenee e comunque lontane da quella più propria di sintesi e di giudizio sulla scorta delle risultanze e delle indicazioni emerse dall’implementazione del controllo di gestione. In alcuni casi, addirittura, ai nuclei di valutazione sono state conferite funzioni di mero riscontro di dati gestionali o, ancor più gravemente, di verifica della regolarità dell’azione amministrativa (Fondazione Aristeia, 2003).

In tale confusione, il rinnovamento del sistema dei controlli interni si è avuto prima con la delega dell’art. 11 della L. n.59/1997 e, successivamente, con l’emanazione del D.Lgs. n.286/1999, il quale ha abrogato l’art. 20 del D.Lgs. n.29/1993 e ha riordinato e potenziato i meccanismi e gli strumenti di monitoraggio e di valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati conseguiti dalle PP.AA.: L’opera di ristrutturazione sembrava però non rivolgersi direttamente agli enti locali; il decreto – ai sensi dell’art. 1, comma 3 – rappresentava, infatti, una norma di riferimento poiché gli stessi – recita la legge – “possono” adeguarsi alle disposizioni dell’articolato nel rispetto dei propri ordinamenti e delle norme concernenti l’ordinamento finanziario e contabile. La facoltà indicata nella disposizione citata doveva, peraltro, essere coordinata con l’avvenuta abrogazione dell’articolo 20 del D.Lgs. n. 29/93 che avrebbe reso privi di significato i rinvii degli articoli 39 e 41 del D.Lgs. n. 77/95 alla medesima norma, se non riferiti alle disposizioni del nuovo decreto. Si era, pertanto, dell’avviso, già da allora e prima, dunque, del recepimento dei principi del Testo Unico, che la facoltà concessa dal citato comma terzo dell’articolo 1 del D.Lgs. n. 286/99 si indirizzasse, in particolare, agli enti territoriali di ridotte dimensioni ove, in verità, risultava particolarmente onerosa l’implementazione del complesso sistema di controlli così come strutturato dalla riforma… Nel dettaglio, il decreto legislativo n. 286 introduce una netta separazione fra la funzione di controllo di gestione e la funzione di valutazione delle performance, individuando come organi deputati alle stesse strutture ed organismi differenziati (Fondazione Aristeia, 2003).

Quattro sono le forme di controllo individuate dalla norma (art. 148 del D.Lgs. n.267/2000, che ha recepito quanto già disposto dall’art. 1 del D.Lgs. n.286/1999):

– il controllo di regolarità amministrativa e contabile, per garantire legittimità, correttezza e regolarità dell’azione amministrativa. Gli organi di revisione, gli uffici di ragioneria e i servizi ispettivi la verificano ex post. La Fondazione Aristeia (2003) ci ricorda che trattasi di organi comunque interni alle PP.AA., anche se il ruolo della Corte dei Conti resta a garanzia dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico nel suo complesso;

– il controllo di gestione, il quale si sostanzia in un processo sistematico volto a verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa. È affidato a un’unica struttura interna, nel caso di piccoli comuni, ovvero a singoli uffici per le diverse articolazioni, nel caso di enti di rilevanti dimensioni;

– il controllo strategico, rivolto al monitoraggio dell’effettiva attuazione delle scelte contenute nei documenti di indirizzo politico, si attua su indagini preventive e successive atte a rilevare la congruenza tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi operativi, le scelte operative effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate. Questa forma di controllo è deputata anche all’identificazione di eventuali fattori stativi e di responsabilità nel mancato raggiungimento degli obiettivi, nonché all’individuazione dei possibili rimedi;

– la valutazione dei dirigenti, realizzata dalla medesima struttura che effettua il controllo strategico, di concerto con l’organo di indirizzo politico, almeno per quanto concerne i dirigenti apicali. Per i dirigenti e i quadri intermedi, la valutazione è affiata ai capi ripartizione, sulla base delle indicazioni emerse dalle risultanze del controllo di gestione (tab.30).

L’annoso problema relativo alla separazione delle attività di controllo da quelle di valutazione è stato definitivamente risolto anche se restano ancora aperte alcune questioni riguardanti la composizione ed il funzionamento dell’organo deputato al controllo strategico (Fondazione Aristeia, 2003).

Ricercare l’economicità, quindi, spinge enti e aziende pubbliche a una maggiore efficienza nell’utilizzo delle risorse; soddisfare i bisogni dei cittadini, peraltro, stimola (o deve stimolare) i medesimi a comportamenti e gestioni efficaci. Nonostante la nuova regolamentazione degli enti territoriali locali, che favorisce almeno nelle intenzioni scritte l’impiego delle tecniche più aggiornate per il controllo di gestione, si riscontrano diffuse carenze degli attuali sistemi per lo più impegnati su modelli derivati dalla contabilità finanziaria degli stessi e sul raffronto tra i dati dei bilanci consuntivi con quelli preventivi.

Ma le difficoltà non sono esclusivamente legate ai tempi di segnalazione e di risposta, tutt’altro. Limiti culturali a ogni livello, direzionali, sindacali e contrattuali nel pubblico impiego (troppe garanzie, sistemi premianti rigidi e che… premiano tutti!) si mescolano alle ben note gravi modalità gestionali che tengono soprattutto conto del consenso e dell’interesse di parte (anche di quello privato, “tangentopoli” docet). Le procedure, il sistema informativo e gli strumenti per il controllo gestionale nella Pubblica Amministrazione sono perciò tutti da inventare, facendo attenzione che, viste le difficoltà suddette, in tali condizioni è possibile che l’attività di controllo ingeneri abitudini maldestre o quantomeno provochi distorsioni.

Parlare di controllo senza quantomeno accennare alle peculiarità che nella P.A. caratterizzano la definizione delle strategie, significa rischiare di perdere la valenza, essa stessa strategica, del controllo. È indubbio che sia sempre esistita una prevalenza “politica” nel processo di programmazione negli enti pubblici, qualifica che ha collocato purtroppo su un livello inferiore la successiva fase di attuazione e di gestione, sia perché all’atto normativo viene assegnato un “valore in sé”, svincolato dalle successive verifiche sui processi attuativi, sia perché è riscontrabile una netta separazione tra la fase politico-strategica e il momento amministrativo e organizzativo (anche per la mancanza di sistemi gestionali a supporto). Per tali motivi, a posteriori l’evoluzione (o la rivoluzione) del ruolo delle PP.AA. ci sembra un percorso obbligato, in cui i tempi di attuazione determinano il successo dei comportamenti di un ente.

Una considerazione che scaturisce da quanto suesposto, riguarda l’assetto organizzativo di un ente pubblico, a cui un sistema di controllo deve adeguarsi, nel rispetto dei livelli di responsabilità; ma è pur vero che l’introduzione di un impianto gestionale può esso stesso indurre modifiche all’assetto delle responsabilità (per tradizione un tema molto “sentito” dal personale dipendente, sul piano formale e giuridico) e, quindi, alla struttura organizzativa, anche se la P.A. non presenta quella flessibilità tipica dell’impresa. Degli stessi controlli formali era prevedibile attendersi una riduzione (una per tutti l’abolizione dei Co.Re.Co.), come era giusto aspettarsi un miglioramento delle procedure amministrative (in tal senso deve leggersi l’introduzione della “trasparenza degli atti amministrativi”, ovvero la disciplina del “diritto di accesso” voluta con la L. 241/1990), insito nel rinnovato approccio tra P.A. e cittadini. Per di più non di secondaria importanza, a proposito di procedure, è tutta la problematica connessa ai sistemi informativi che, grazie all’innovazione informatica e telematica, hanno consentito gradi di integrazione tra i servizi e un’efficacia dell’azione pubblica prima inimmaginabile.

Tornando agli strumenti gestionali deputati al controllo, sappiamo che la contabilità pubblica è da sempre stata una contabilità finanziaria fondata sulla competenza giuridica; ma gli attuali obiettivi della P.A. sono prevalentemente e giustamente di efficacia e le nuove metodologie di controllo impongono l’affiancamento di una contabilità economica, nello specifico prevista dall’art. 232 del .Lgs. n. 267/2000, dopo che il precedente art. 147 ha regolato l’adozione di strumenti speciali per il rilievo del grado di efficienza, di efficacia e di economicità raggiunti. Ma il citato art. 232 è vieppiù rafforzato dall’art. 1 del successivo D.Lgs. n. 165/2001, il quale dispone che le amministrazioni pubbliche devono attivare un sistema di contabilità economica fondato su rilevazioni analitiche per centri di costo.

Risulta ovvio come in un ente pubblico non potranno mai configurarsi centri di profitto o di ricavo, poiché i responsabili degli stessi non hanno discrezionalità decisionale in tema di prezzi. I centri deputati all’acquisizione di proventi (ufficio tributi) non possono manovrare le aliquote o gestire i presupposti d’imposta. Ne consegue che, in genere, i centri di responsabilità identificabili nell’ente locale possono essere solo “di costo”, “di spesa” o “di risultato” (Fondazione Aristeia, 2003). Un caso particolare, infatti, può rinvenirsi nel servizio di farmacia, identificandosi questo come un centro di risultato, ove l’attività svolta è misurabile sia in termini quantitativi che qualitativi.

Circa l’operazione di allocazione dei costi, occorre distinguere i costi diretti, che non trovano collocamento nei centri di costo bensì sono assegnati direttamente all’oggetto di costo osservato, dai costi indiretti (costi comuni: personale, ammortamenti, utenze, consumi di carburante, costi connessi con i contributi concessi), attribuibili sulla base di parametrizzazioni che richiamano comunque le ben note tradizionali impostazioni di contabilità industriale. Ma in aggiunta a questi appena citati, comunque classificabili tra i costi operativi, esistono le spese non operative, cioè quelle amministrative, commerciali, oltre agli oneri finanziari e tributari: anche per questi costi le problematiche relative ai necessari ribaltamenti richiamano le tecniche più tradizionali del controllo di gestione.

Molto spesso si è confuso il controllo di gestione, volto quindi sia all’efficienza che all’efficacia, con il controllo della regolarità di gestione, mirato cioè sull’osservanza della legge. Ma nella P.A. il sistema di controllo gestionale deve guardare soprattutto alle politiche piuttosto che ai costi, rispondendo appunto alla logica dell’attenzione sull’efficacia e sulla capacità di risposta alle esigenze dell’utenza.

È giusto peraltro far notare che la contabilità di tipo economico tradizionalmente contrappone ai ricavi i costi a essi inerenti. Orbene, nell’ente locale vi è scarsa inerenza tra entrate e spese, e ciò a causa sia del principio di unità del bilancio, sia in quanto le entrate correnti sono prevalentemente costituite da entrate di natura fiscale ed erariali e, quindi, indipendenti dal processo di produzione dei servizi. Conseguentemente per l’ente locale il confronto tra entrate e spese non ha significato se non si sostituisce il concetto di costo con quello di costo-opportunità, il concetto di ricavo con quello di beneficio sociale ed il concetto di profitto con quello di beneficio sociale netto (Fondazione Aristeia, 2003).

L’art. 196, comma 2, del D.Lgs. 267/2000 chiarisce, poi, gli scopi del controllo di gestione, comprendendo sia le verifiche periodiche tra obiettivi e programmi/progetti realizzati che il monitoraggio dei rendimenti; imponendo la verifica sull’efficienza (tecnica ed economica), sull’efficacia e sull’economicità della gestione, ma anche dei livelli quali/quantitativi dei servizi offerti alla collettività. E nella modernità della norma si va ancora oltre: sono infatti previste attività di benchmarking spaziale e temporale, finalizzate alla valutazione delle politiche fiscali e tariffarie adottate dall’ente, e la valutazione dell’opportunità di outsourcing, attraverso l’analisi della convenienza economica dei servizi proposti.

Per realizzare un simile sistema direzionale occorre necessariamente affiancare una contabilità per centri di responsabilità alla tradizionale contabilità finanziaria; un budget, un giusto grado di dettaglio sia nel controllo concomitante che nell’assegnazione delle responsabilità a vari livelli. Occorre, in una parola, il cosiddetto “Piano Esecutivo di Gestione” (P.E.G.). Di sicuro la normativa, per la sua “rivoluzionaria” complessità, si attaglia maggiormente agli enti di più grandi dimensioni, tant’è che il P.E.G. è stato reso facoltativo per i comuni con popolazione inferiore ai quindicimila abitanti e per le comunità montane.

Per quanto detto sinora, il controllo di gestione deve, di conseguenza, perdere la caratteristica, a volte riscontrata nelle pur limitate esperienze e nei frustranti tentativi, di essere una funzione accentrata o limitata a poche “stanze”, vissuta come attività misconosciuta o sconosciuta ai più, inutile o temuta.

Il controllo va in effetti vissuto come supporto e autovalutazione delle risorse umane. Ma sui comportamenti degli uomini e sulle modalità operative all’interno delle organizzazioni pubbliche Farneti (1995) individuava le seguenti caratteristiche (negative) comuni:

– non vengono considerati i risultati dell’attività nel complesso ma l’attenzione è rivolta alle conseguenze dei singoli atti, con un’ottica contingente e di parte;

– nessuna delega è fornita ai dirigenti e ai tecnici, nessuna sottoposizione sostanziale agli organi elettivi, al contrario piena occupazione di ogni spazio operativo, ad esempio da parte degli assessori;

– non si pianifica né a lungo né a breve termine e il bilancio è inteso solo come strumento finalizzato alla spesa. Ogni decisione è politicizzata e gestita di volta in volta, relegando i tecnici a ruolo di comparse;

– vi è assoluta disattenzione per le informazioni consuntive, non efficacemente analizzate.

Certamente la mancanza dello scopo di lucro, che è poi assenza di concorrenza, non deve trarre in inganno; è lo stesso Farneti (1995) che invita alla competizione interna e all’esternalizzazione di attività poco economiche, prendendo a misura di ciò indicatori differenti da quelli tipici aziendali. Se le norme sono insufficienti e non chiare si può operare per una loro modificazione. Ma se sono ignorate? Se la cultura prevalente lo consente e non reagisce? Se la stessa società civile sembra alle volte, sul tema, rassegnata?

In definitiva, il problema di implementare un sistema di controllo gestionale in un ente pubblico implica una rivalutazione del ruolo della programmazione, della pianificazione e della valorizzazione delle risorse umane; una diversa attenzione da parte dei mass-media e una dirigenza formata su canoni molto diversi da quelli tradizionali; una legislazione che individui chiaramente autonomie decisionali e responsabilità, consentendo o imponendo il collegamento tra atti amministrativi per verificarne la coerenza economica complessiva; un sistema di controlli economici e di legge e modalità di realizzazione del bilancio secondo procedure corrette sia nell’aspetto finanziario che patrimoniale ed economico. Oggi gli strumenti giuridici ci sono, le esperienze, però, sono ancora a macchia di leopardo.

Se si considera, per di più, come il fattore tempo nella P.A. abbia notoriamente uno scarso valore (si pensi alle “crisi di maggioranza”, ai periodi elettorali, allo strumento dell’ostruzionismo, e non solo, utilizzato come “merce di scambio” su questioni distanti dall’oggetto di discussione), allora possiamo affermare che quantomeno i sistemi di controllo, lontana l’idea della loro inutilità, possono renderci più evidenti i costi dell’immobilismo e dell’inefficienza non dettati certo dalle strutture organizzative ma dalla conduzione politica delle PP.AA.!

In coda a tutto questo, non va tralasciato disinvoltamente l’ostacolo rappresentato dal sottodimensionamento strutturale delle PP.AA.: oltre l’85% dei comuni italiani non raggiunge i diecimila abitanti e oltre il 60% i cinquemila. Quali realtà professionali e quali atteggiamenti culturali, frammisti ai vincoli strutturali di queste realtà, vi possiamo ritrovare e soprattutto quali competenze gestionali possono svilupparsi in tali ambiti? Nonostante ciò, un processo di aziendalizzazione è comunque necessario; è importante che le nuove logiche pervadano sempre più le strategie politiche, l’azione amministrativa e le organizzazioni preposte ai bisogni della collettività.

Per concludere, ci piace rammentare un elemento cruciale nei nuovi metodi gestionali: l’informazione. Se Hopwood (1974) già parlava a proposito delle imprese di “controllo sociale”, ecco che nel caso di enti pubblici una corretta informazione renderebbe trasparenti gli atti della P.A. responsabilizzandone i dirigenti e gli organi elettivi a tutto vantaggio dei cittadini. Codificarla nei suoi aspetti quantitativi-monetari e qualitativi significherebbe superare anche la cultura burocratica, mirante spesso al rispetto delle forme per eludere le norme o anche il semplice buonsenso. Così ancora Farneti (1995): Serve inoltre la piena consapevolezza circa il già richiamato valore dell’informazione, che va tutelata, poiché essa serve:

– per chiarire se l’economicità è perseguita;

– per sostituire parzialmente la mancanza di mercato;

– per controllare la struttura;

– per rendere la gestione trasparente, partecipata e democratica.

La principale difficoltà è, si ritiene, nel riconoscere che la “politica” ha un ruolo separato dalla “gestione”. Nel riconoscere, per esempio, che gli assessori sono principalmente dei coordinatori che collaborano con il sindaco nell’attività tesa a predisporre e a realizzare ‘l’indirizzo e il controllo’ espressi dai consigli.

Si impone, in definitiva, il rispetto delle nuove regole del gioco.

Urge una considerazione, alla luce di quanto già detto circa l’evoluzione della materia: articolare uffici e servizi attuali quali centri di costo potrebbe vanificare la rivoluzione appena incominciata, in quanto significherebbe ripercorrere la strada già fatta dalle imprese negli anni ’60 e cristallizzare l’organizzazione esistente magari con denominazioni differenti solo nella forma. Pertanto, analizzare anche per i servizi pubblici il valore delle attività svolte con l’ottica dell’utente potrebbe portare a ridiscutere e ridefinire interi processi con una positiva spinta all’evoluzione normativa, fondata sull’efficacia dei risultati innanzitutto, sia a livello centrale che periferico.

Possiamo essere ottimisti sul futuro della P.A.? Superate le difficoltà di carattere politico resta la grande incognita: la burocrazia; uomini, procedure e prassi evidentemente ancora non di livello europeo. La semplificazione in atto nei comportamenti amministrativi è iniziata da troppo poco tempo (secondo una misura tutta italiana!) per poter dare giudizi definitivi; occorrerà perciò provvedere contestualmente e secondo modalità più radicali sia sul fronte della snellezza burocratica sia su quello dei sistemi informativi per il controllo gestionale. Solo così l’utenza potrà apprezzare un incremento quantitativo dei servizi resi (a parità di costi) ma, soprattutto, un miglioramento qualitativo per ricchezza e tempi di risposta della P.A. ai bisogni sempre più consapevoli dei cittadini.

Leggi pure: LE RIFORME SANITARIE NEGLI ANNI ’90: INTRODUZIONE DEI D.R.G. E CONTROLLO DI GESTIONE https://www.giuseppesalvato.it/?p=381

L’APPRENDIMENTO NELLE ORGANIZZAZIONI PUBBLICHE https://www.giuseppesalvato.it/?p=165